以对外援助促进对外经贸发展

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夏友仁

对外援助是一个国家对外政策的重要内容,能够发挥外交、军事所无法达到的独特作用。通过优化对外援助的战略布局、改进援助方式,提高援助效率、提升综合效应,能够有效维护和扩大我国海外利益,对于统筹利用国外资源和国际市场,具有重要意义。

我国对外援助历程

对外援助是一国对另一国做出的有目的的利益转让。(任晓、刘慧华,2017)按照不同目的,可以把对外援助分为人道主义援助、发展援助和地缘政治援助。新中国成立以来,中国的对外援助经历了三个时期:一是1950—1978年。从新中国成立初至改革开放前,我国对外援助的主要对象是社会主义国家和民族主义国家,以是否信奉共产主义和反帝、反殖民为主要标准确定援助对象,越南、阿尔巴尼亚和朝鲜是受援国的突出代表,援助不附带任何条件,主要算政治账。1964年1月,中国政府宣布“平等互利、不附带任何条件”为核心的对外援助八项原则,作为对外援助的基本方针。二是1978—2000年。改革开放后,我国对外交往的总方针从“支援世界革命”转变为“反对霸权主义,维护世界和平”,对外援助要“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”,缩减了援助规模,扩大了援助国家范围。援助途经从双边援助发展到双边与联合国有关机构合作的多边援助结合等渠道。援助方式除赠款、无息贷款、低息贷款和项目管理合作外,还包括利用市场机制的多种经营合作、优惠贷款等形式。援助行为主体从政府机构逐步转变为市场主体,更加注重运用市场手段。三是进入21 世纪以后的十几年。进入21世纪后,中国经济持续快速增长,成为全球第二大经济体,国际影响力大幅提升,对外援助规模快速增长, 政策更为清晰。企业开始“走出去”,逐渐形成对外贸易、对外投资和对外援助相互联系的对外经济交往新局面。

2011年4月,我国第一个对外援助白皮书发布,从对外援助的政策、资金、方式、分布、管理和援外国际合作等方面,全面阐述了新中国成立以来对外援助的基本情况。白皮书明确中国对外援助政策的基本内容为:坚持帮助受援国提高自主发展能力,坚持不附带任何政治条件,坚持平等互利、共同发展,坚持量力而行、尽力而为, 坚持与时俱进、改革创新。援助资金主要有无偿援助、无息贷款和优惠贷款三类。从新中国成立至2009 年底,中国累计对外提供援助金额2562.9亿元人民币,其中无偿援助1062亿元,无息贷款765.4亿元,优惠贷款735.5亿元。援助方式有成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免8种,援助项目涵盖农业、工业、经济基础设施、公共设施、教育、医疗卫生等领域。受援范围广泛分布于亚洲、非洲、拉丁美洲、加勒比、大洋洲和东欧等地区, 涉及161个国家和国际组织,其中约80%的援助在亚洲和非洲的贫困地区,促进了当地的经济发展和社会进步。商务部是对外援助主管部门,并与外交部、财政部等部门联系协作,中国进出口银行负责优惠贷款项目的评估及贷款发放与回收,中国驻外使(领)馆负责对驻在国援助项目的协调管理。2014年发布的第二个《中国的对外援助》白皮书申明,中国提供对外援助“坚持不附带任何政治条件,不干涉受援国内政,充分尊重受援国自主选择发展道路和模式的权利”。明确对外援助的基本原则是:相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢。2010—2012年三年间,中国对外援助金额为893.4亿元人民币,并注重推动受援国民生改善和促进经济社会发展。在管理实施中加强与区域合作机制的作用,并积极支持联合国等框架下的多边发展机构的援助工作。

近年来,对外援助工作不断推进。2014年11月,商务部发布《对外援助管理办法》,进一步规范我国对外援助的原则、内容、对象、组织和实施方式等事项。2017年2 月6日,中央全面深化改革领导小组第32次会议,审议通过了《关于改革援外工作的实施意见》,提出要优化援外战略布局,改进援外资金和项目管理,改革援外管理体制机制,提升对外援助综合效应。2018年3月,根据十三届全国人大通过的关于国务院机构改革方案的决定,将商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责整合,组建国家国际发展合作署,归口管理对外援助工作。2 0 1 8 年11 月, 国家国际发展合作署公布《对外援助管理办法》(征求意见稿),已完成征求意见程序。管理办法主要修改内容为: 贯彻落实习近平外交思想,推动构建新型国际关系、推动构建人类命运共同体;贯彻落实援外管理体制改革;确保国际发展合作署依法行政、依法履职。纵观新中国近70年的对外援助,其服务的主要目标是:新中国追求从国际社会的少数、被边缘化的角色向国际社会的大多数、被接受一员的转变,呈现的最大趋势是由革命化转向正常化。(陈松川,2017) 

战略意义

党的十九大提出构建人类命运共同体,建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容和清洁美丽的世界。按照亲诚惠容理念和与邻为善、以邻为伴周边外交方针深化同周边国家的关系;秉持正确义利观和真实亲诚理念加强同发展中国家的团结与合作。我国周边国家多为发展中国家,面临和平发展的难题,在民生、基础设施建设和经济增长等方面发展空间较大。对周边国家进行力所能及的援助,有助于受援国的稳定与发展,也为我国创造一个和平稳定的周边环境。建国后,对我国的和平环境和经济建设构成重大影响和冲击的国外力量,主要来自我国周边。我国的对外援助属于南南合作范畴, 是发展中国家间的相互帮助。作为负责任的大国和最大的发展中国家,中国对广大发展中国家实施援助一直是对外交往的重要内容。对发展中国家的援助,有利于推动建设相互尊重与合作共赢的新型国际关系,帮助发展中国家实现经济增长和社会进步,凝聚共识,提高广大发展中国家在世界事务中的话语权。

中国开放的大门只会越开越大,将坚持引进来和走出去并重, 加强国际合作,形成全面开放新格局。对外援助机械设备、检测设备、交通运输工具等物资和援建的道路、医院、产业园区等基础设施,能够带动我国相关产品的出口,方便我国对受援国一些大宗商品的进口,也可为对这些国家的投资以及与别国在这些国家的第三方市场合作打下较好基础。同时有利于我国质量标准体系走出去,形成创新型贸易、投资和生产、服务的网络体系。

中国的对外援助,不附带任何政治条件,不干涉受援国内政, 体现了对受援国主权和发展模式的尊重,受到受援国的一致好评,与中国倡导的国家不分大小、强弱一律平等的外交理念高度一致,是对国际治理贡献的价值观。中国的对外援助突出互利共赢,既坦诚真实,又体现了中国是发展中国家、同样需要发展的事实;既以“义” 为先,又兼顾“利”,强调共同发展,具有鲜明特色,是对国际治理贡献的利益观。同时,中国的对外援助主要关注对受援国基础设施、经济和民生项目的提升与支持,注重改善民生,与西方发达国家在援助时提出制度性条件不同,体现出中国援助的工具观。中国在对外援助中倡导的价值观、利益观和工具观都是中国在国际治理领域贡献的中国智慧与中国方案。

战略基础

我国是世界第二大经济体。2018年中国GDP达到90.03万亿元人民币,约合13.6万亿美元,仅次于美国的20.5万亿美元,稳居世界第二位,占世界GDP总量84.8万亿的16.04%。特别是,中国仍是世界上增长最快的经济体之一,年增长率保持在6%以上,对世界经济增长的贡献率约30%。未来10年左右,中国GDP规模有望跃居世界第一。

改革开放以来,我国迅速开创了对外交往的新局面,与国际社会长期保持广泛、稳定而良好的关系。截至2019年9月,我国已与全球共195个国家中的180个建立了正式外交关系,包括贫困较为普遍的亚洲国家45个和非洲国家53个。

在实施对外援助中,我国拥有国有企业这一独特优势。2018年底,我国国有及国有控股企业资产总额178.75万亿元,全年实现营业总收入58.75万亿元,利润总额3.39 万亿元,涵盖石油石化、钢铁、电力、建筑、交通运输等上游行业和基础部门。无论在资金、技术,还是生产能力、技术标准等方面, 我国国有企业都具有突出实力,不少企业的专业能力在全球名列前茅。我国的医院和学校也多为国有性质。我国对外援助的主要方式如成套项目、机械设备、工业生产管理、社会公益设施、技术培训和医疗、教育相关项目等,都能够发挥国有优势。

战略目标

第一,以对外援助促进对外贸易。除人道主义援助外,对外援助的受援国基本上是发展中国家。这些国家的出口以资源性商品、农产品居多,进口则偏重工业品和服务,恰与我国的进出口格局形成互补之势。加大对这些国家的对外援助,就要利用和扩大这种互补之势,拓展贸易,实现互利共赢。同时,可以在我国重要的贸易通道和重要节点,适当加大对外援助力度,确保我国进出口商品特别是战略性资源贸易通道的畅通。

第二,以对外援助促进对外投资。根据商务部数据,2018年我国共引进外商直接投资金额1349.66亿美元,对外非金融类直接投资7974 亿元人民币,折合1205亿美元,引进来高于走出去140多亿美元。从存量看,1979—2018年,我国累计引进外商直接投资21458.96亿美元,而对外直接投资为19295.4亿美元,两者相差2163.56亿美元。要实现引进来与走出去并重,尚需在注重引进来的同时,加大走出去的力度。发展中国家发展潜力大,通过提供对外援助,促进我国相关企业在受援国投资,是一个较好的选择。援助应注意探索政府部门与企业尤其是民营企业建立起适当的合作关系, 充分发挥国家援助、企业参与和对外投资的协同效应。

第三,通过对外援助为国际社会提供公共物品。受发展水平的限制,发展中国家公共物品供给不足。我国对外援助带出去的公共物品,能够有效弥补受援国公共物品的不足,从而提高整个国际社会公共物品的供给水平。这些公共物品不仅包括公共基础设施等有形物品,还包括标准、规则等无形物品。

战略措施

第一,进一步规范完善我国对外援助工作。一是研究制定对外援助法。全面依法治国是新时代的要求。在我国的对外交往各领域,外交方面有2009年发布的《驻外外交人员法》等相关法律,军事方面有《国防动员法》等军事专业法律, 对外贸易方面有1994年发布的《对外贸易法》(2004年和2016年两次修订),外资方面有2019年3月发布的《外商投资法》。这些法律虽不见得全面与完善,但都有了基本的法律规范,使得本领域有法可依,有利于建设法治政府, 推进依法施政。作为对外交往重要一环的对外援助领域,目前仍在酝酿由部门推出新的《对外援助管理办法》。应研究启动对外援助法的有关立法工作。以构建人类命运共同体为核心来确立我国对外援助理念,同时考虑与国际法治理念的引入与对接,确保对外援助符合国际社会的共同利益, 得到国际社会的认可。法律内容至少应包括我国对外援助的定义、宗旨、原则、规模、基本布局、组织体系、实施程序等方面, 让对外援助有法可依,有序实施。二是继续审视对外援助的功能定位。商务部对外援助司管理下的对外援助,侧重于援助的经济功能。新组建的国家国际发展合作署管理对外援助,提高了对外援助的重要性,同时使对外援助的功能定位向外交方向倾斜,经济功能相对弱化。外交功能和经济功能何者优先抑或两者并重,应该继续给予审视,明确界定。

第二,根据对外贸易的需要布局对外援助。适当扩大与我国贸易规模较大的国家,如东盟国家。根据一些受援国与我国优势互补的特点,通过对外援助扩大两国的贸易规模,包括中东、非洲、拉美的一些石油天然气、铁矿石储量较大的国家和大豆等农产品出产量较大的国家。在重要贸易通道的节点,通过援建、合作建设交通运输基础设施等方式,畅通我国对外贸易通道,如印度洋沿线、南太平洋区域等。援助的产品或项目上,宜多考虑我国需要开拓市场的行业。

第三,根据对外投资的需要布局对外援助。根据商务部、国家统计局和国家外汇管理局发布的《2017年度中国对外直接投资统计公报》,我国2017年底时对外投资的存量分布为:亚洲占63% (其中中国香港占86.1%),拉美占21.4%,欧洲占6.1%,北美洲占4.8%,非洲占2.4%,大洋洲占2.3%,其中对欧洲和非洲的投资增长较快。考虑到投资增长潜力和援助的需要,可在稳定对亚洲国家援助的基础上,更加注重对一些非洲和拉美国家的援助,配合我国企业走出去。援助宜多选择我国需要向海外转移的行业,援助方式上宜结合全国企业“走出去”的需要,增加建设产业园区等项目。

第四,对外援助应有区分度。提高对外援助的效率,就要从战略高度,根据我国海外利益拓展与保护的需要,科学选择援助对象,综合考虑双边关系的层级、安全、经贸合作前景、资源合作等多方面因素,结合我国的实际能力和对方实际要求,确定援助的国家、规模、内容和方式。根据对外援助的跟踪评估机制,定期评估援助效率,并及时作出调整。充分吸取历史教训,对个别政局持续动荡、政权频繁更迭、合作空间不大、以获取援助来交换政治条件的地区,完全可以减少甚至不予援助。

第五,以“一带一路”为重点加强外援工作。我国仍是发展中国家,对外援助工作只能量力而行, 不可能有求必应。当前及今后一段时期,外援应结合“一带一路”建设,以“一带一路”沿线国家为重点,多围绕基础设施互联互通工作展开。重点抓住交通基础设施的关键节点、关键通道、重点工程和瓶颈路段,帮助受援国提高交通畅通与通达水平。帮助受援国铺设通信网络,完善卫星信息通道和海底光缆,推进信息畅通。可在援助项目中配套使用中国技术、中国标准和中国规则,为以后的相互贸易、投资提供便利。援助项目应更多使用人民币计价与结算,推动人民币在“一带一路”国家形成网络效应。

第六,进一步加强与联合国等国际组织的援助合作。我国是全球主要大国之一,是联合国安理会常任理事国之一,在全球治理中担负重要责任。在对外援助中加强与联合国等国际组织的合作,能够更好体现我国负责任大国地位,也有助于提高我国在全球治理中的话语权。多年来,我国已开展与联合国开发计划署、粮食计划署、教育科学及文化组织和世界银行、国际货币基金组织、世界卫生组织等联合国体系下的国际援助合作,以及中非合作论坛、中国—东盟领导人会议等框架下的援助合作。可进一步巩固、深化和扩展这类合作,如与联合国经济与社会理事会框架下的合作等,更加注重与联合国2030年可持续发展议程等项目的对接。(参考文献略) 

作者单位:中国国际经济交流中心

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